Godišnji izveštaj Fiskalnog saveta za 2015. nije ohrabrujuć

Prva godina sprovođenja trogodišnjeg programa fiskalne konsolidacije bila je nesporno uspešna iz ugla postignutog smanjenja deficita, koji je oboren sa 6, 6 odsto BDP-a u 2014. na 3, 7 odsto BDP-a. U 2015. ostvareno je trajno umanjenje deficita za oko 2, 4 p.p. BDP-a, dok su preostale uštede po prirodi bile privremene – delom i kao posledica nedoslednog sprovođenja nekih planiranih javnih politika, prenosi nedeljnik Vreme.

Strukturne reforme u 2015. godini odvijale su se znatno sporije nego što je planirano, a kako one predstavljaju temelj za nastavak konsolidacije javnih finansija, postignuti fiskalni rezultat nije sasvim održiv.

Iako je snažno umanjen, deficit Srbije je i dalje veoma visok i osnovni je razlog daljeg povećanja javnog duga. Zaduženost zemlje porasla je u 2015. za preko 2 mlrd evra i dostigla nivo od 77 odsto BDP-a. Odlaganje državne potrošnje za kraj godine i preuzimanje nekoliko jednokratnih obaveza doveli su do toga da u decembru 2015. bude zabeležen rekordno visok deficit budžeta opšte države od 83, 7 mlrd dinara.

S druge strane, početak 2016. godine ponovo je obeležio veoma visok suficit u budžetu Republike (33 mlrd dinara), ali je to dobrim delom rezultat dejstva jednokratnih činilaca i stoga predstavlja privremen uspeh.

Rezime Fiskalnog saveta

U decembru protekle godine zabeležen je rekordno visok deficit opšte države od 83,7 mlrd dinara, čime je samo u jednom mesecu za 19 mlrd dinara nadmašen ukupan manjak u budžetu ostvaren od januara do novembra 2015. Prihodi budžeta očekivano su porasli u odnosu na prethodne mesece, budući da je naplata doprinosa, poreza na zarade i akciza najveća upravo u decembru (usled uobičajenog sezonskog skoka isplaćenih zarada i povećanog obima kupovine akciznih proizvoda).

Iako je na kraju godine rast državne potrošnje obično još izraženiji (pa je deficit u poslednjem mesecu po pravilu i najveći), izvršenje rashoda budžeta u decembru od preko 254 mlrd dinara premašilo je sva očekivanja.

Preliminarni podaci o izvršenju budžeta Republike (bez projektnih zajmova) u januaru2016. ukazuju na to da je u tom mesecu zabeležen prilično veliki suficit od 33 mlrddinara - što je za oko 20 mlrd dinara bolji rezultat od prošlogodišnjeg. Međutim,ocenjujemo da je najveći deo povećanja suficita u odnosu na januar 2015. (oko 16 mlrddinara) posledica snažnog dejstva nekoliko jednokratnih činilaca, i stoga ne odražavaverodostojno suštinska fiskalna kretanja. Uz privremeno povećanje prihoda od akciza, iove godine u januaru beležimo jednokratno povećanje neporeskih prihoda (kao što jeprošlog januara Telekom uplatio u budžet 7,6 mlrd dinara). Naime, prebacivanjem prihodaod prodaje frekvencija mobilnim operaterima (12,7 mlrd dinara) u novembru 2015. za ovugodinu, ostvaren je neplaniran i privremeni rast neporeskih prihoda za oko 5 mlrd dinara.

Na kraju, deo ušteda u ovom mesecu zapravo je postignut na račun neočekivano velikog transfera sredstava PIO fondu (u odnosu na realne tekuće potrebe) u decembru, što je imalo za rezultat suficit PIO fonda u 2015. od preko 4 mlrd dinara. Ova sredstva su po svemu sudeći već potrošena za isplatu penzija, jer su u istoj meri umanjeni januarski republički transferi. Napomnjemo da opisano prebacivanje rashoda Republike iz meseca u
mesec neće imati uticaj na ukupan deficit opšte države u 2016. godini: ostvarene uštede u budžetu Republike „poješće“ veći deficit PIO fonda.

Početak sprovođenja trogodišnjeg programa fiskalne konsolidacije u 2015. iz ugla ostvarenog deficita opšte države nesporno je bio uspešan - deficit je snažno oboren sa 6,6% BDP-a (258 mlrd dinara) u 2014. na 3,7% BDP-a (oko 149 mlrd dinara). Prvobitni plan podrazumevao je da se sada dostignuti nivo deficita ostvari tek u 2017, zbog čega se naizgled čini kao da je planirano trogodišnje fiskalno prilagođavanje uspešno sprovedeno u samo jednoj godini. Postoji nekoliko razloga zašto je takav zaključak pogrešan.

Pre svega, fiskalni deficit od 3,7% BDP-a je za Srbiju i dalje previsok i ne obara javni dug u odnosu na BDP, što je osnovni cilj započete fiskalne konsolidacije. Pritom, ovaj deficit krije i neke jednokratne činioce koji su ga privremeno poboljšali (oko 0,5% BDP-a). Reč je pre svega o izuzetno velikim uplatama državnih preduzeća u budžet po raznim osnovama, koje najverovatnije nisu održive u srednjem roku i stoga je njihov uticaj na fiskalni rezultat samo jednokratan. Dodatno, država je privremeno „uštedela“ i tako što nije dosledno sprovodila planirane politike (racionalizacija broja zaposlenih, završetak privatizacije, javne investicije), što nije nikakav uspeh već odlaganje troškova za sledeću godinu. Zbirno, neplanirane (i ekonomski loše) uštede na prihodima i rashodima u 2015. dostigle su približno 60 mlrd dinara, ali su delimično potrošene za izmirivanje, takođe neplaniranih, jednokratnih troškova krajem godine (43 mlrd dinara).

Ukupan javni dug Republike Srbije povećan je u 2015. za više od 2 mlrd evra (5,5 p.p. BDP-a), i na kraju godine iznosio je preko 25,2 mlrd evra, odnosno 77% BDP-a. Oštar rast javnogduga i u 2015. potvrđuje ocenu da je fiskalni deficit Srbije od 3,7% BDP-a i dalje previsok, jer je upravo zabeleženi manjak u budžetu osnovni razlog ukupnog porasta zaduženosti zemlje (za preko 1,2 mlrd evra). Preostalo povećanje javnog duga praktično je ucelosti rezultat kretanja deviznih kurseva, pre svega snažnog jačanja američkog dolara.

Deficit države

Deficit opšte države u decembru iznosio je 83,7 mlrd dinara, što ne samo da je daleko više od uobičajenog sezonskog povećanja deficita krajem godine, već je više i od ukupnog deficita ostvarenog u prethodnih jedanaest meseci.

Decembarski deficit opšte države uglavnom je znatno veći u poređenju s ostalim mesecima - iako u ovom mesecu dolazi do sezonskog povećanja javnih prihoda (pre svega naplaćenih doprinosa i akciza), rast državne potrošnje je znatno izraženiji.

Međutim, u decembru 2015. porast javnih rashoda je u velikoj meri nadmašio očekivani sezonski skok, zbog čega je zabeleženi deficit (83,7 mlrd dinara) čak 19 mlrd dinara bio veći u odnosu na ukupan deficit zaključno s novembrom. Iza vrtoglavog rasta deficita velikim delom stoji nekoliko jednokratnih rashoda koji nisu bili planirani budžetom za 2015. godinu, ali je krajem godine najavljeno da će država ipak preuzeti njihovu otplatu. Reč je o preuzimanju duga Srbijagasa prema NIS-u (23,4 mlrd dinara), obaveza prema vojnim penzionerima (10 mlrd dinara) i docnji za poljoprivredne subvencije (9,6 mlrd dinara). Dodatno, veće izvršenje od očekivanog beležimo i na poziciji kapitalnih rashoda i rashoda za robu i usluge, a delom i na poziciji rashoda za zaposlene. Sličan nekontrolisani rast deficita dogodio se i u decembru 2014. godine,1 zbog čega je međugodišnja razlika relativno mala (ovogodišnji deficit opšte države u decembru manji je za oko 5 mlrd dinara).

Prihodi države

Prihodi opšte države u decembru naplaćeni su u iznosu od 170 mlrd dinara, što je usled sezonskih uticaja najveći mesečni iznos u 2015. godini. Decembarski javni prihodi u poslednjih nekoliko godina po pravilu su za 30-40 mlrd dinara veći u poređenju sa prosečnom naplatom u ostalim mesecima, što je posledica sezonskih uticaja. Ukupni poreski prihodi rastu zbog uobičajenog decembarskog skoka zarada i povećanog obima kupovine akciznih proizvoda, dok neporeski prihodi rastu usled činjenice da se brojne obaveze koje građani i preduzeća imaju prema državi često izmiruju krajem godine.

Usled formiranja zaliha akciznih proizvoda pred redovno zakonsko povećanje akciza u januara, visoka naplata prihoda od akciza bila je i očekivana.
Prihodi od akciza u decembru prikupljeni su u iznosu od preko 26 mlrd dinara, što je znatno više u poređenju s mesečnim prosekom u 2015. godini (koji iznosi oko 19 mlrd dinara). Međutim, realizaciju ovih prihoda odlikuje snažna sezonalnost i uglavnom su najveći upravo u mesecima koji prethode redovnom zakonskom povećanju akciza - što se dešava dva puta godišnje, u januaru i julu.

Prihodi od doprinosa i poreza na zarade naplaćeni su u rekordno visokom mesečnom iznosu, kao rezultat uobičajenog rasta zarada u decembru. Doprinosi
za obavezno socijalno osiguranje naplaćeni su u decembru u iznosu od gotovo 53 mlrd dinara, dok su prihodi od poreza na dohodak građana iznosili oko 16 mlrd dinara - što je osetno iznad uobičajenog mesečnog nivoa u 2015. godini (oko 42 mlrd, odnosno 12 mlrd dinara respektivno). Ovaj rezultat, međutim, ne iznenađuje, budući da visina prihoda od doprinosa i poreza na dohodak zavisi od ukupno isplaćene mase zarada, koju karakteriše izražen skok u decembru.

Od ostalih prihodnih stavki ističemo nešto veće prihode od PDV-a nego što je bilo očekivano za decembar, jer je izostao celokupan povraćaj PDV-a.
Ukupni prihodi od PDV-a u decembru iznosili su preko 36 mlrd dinara, što je iznad očekivanog nivoa naplate za ovaj mesec. Osnovni razlog za to jeste činjenica da je u decembru izostao celokupan povraćaj PDV-a, prema procenama Fiskalnog saveta u iznosu od 2-3 mlrd dinara. Dakle, reč je o privremenom povećanju ovih prihoda, jer se u istom iznosu može očekivati pad prihoda od PDV-a u januaru (premda preliminarni podaci pokazuju da ni u tom mesecu povraćaj PDV-a nije izvršen u potpunosti).

Rashodi države

Rashodi opšte države u decembru bili su rekordno visoki, drastično iznad inače uobičajeno visokog izvršenja u ovom mesecu. Ukupni javni rashodi u
decembru iznosili su 254,2 mlrd dinara, što je za gotovo 110 mlrd (oko 2,8% BDP-a) iznad prosečnog izvršenja u prvih jedanaest meseci 2015. Na taj način, ponovio se scenario iz 2014. godine, kada je takođe u decembru zabeležen ogromno (i nekontrolisano) povećanje budžetskih izdataka, a posledično i fiskalnog deficita.

Međutim, i kada se uzmu u obzir ovi sezonski uticaji, procenjujemo da su javni rashodi u decembru premašili očekivano izvršenje za barem 15 mlrd
dinara. Na sve to, odlukom Vlade preuzete su u javni dug neke prvobitno neplanirane obaveze - dug Srbijagasa prema NIS-u i docnje za poljoprivredne subvencije povećali su rashode za subvencije za 33 mlrd dinara, dok su obaveze države prema vojnim penzionerima povećale izdatke za socijalnu zaštitu za 10 mlrd dinara.

Neuspeh u sprovođenju planirane racionalizacije broja zaposlenih u 2015, doveo je do toga da u decembru po prvi put ove godine bude zabeležen
međugodišnji rast rashoda za zarade. Budžetski rashodi za zaposlene u decembru iznosili su 42,6 mlrd dinara, i povećani su za oko 3% u odnosu na isti mesec prošle godine.

Propusti u planiranju podsticaja u poljoprivredi i preuzimanje otplate duga Srbijagasa uslovili su rekordno visoke izdatke za subvencije u decembru.
Ukupni decembarski izdaci za subvencije iznosili su oko 47 mlrd dinara, što znači da je samo u jednom mesecu izvršeno više od trećine godišnjeg plana za ovu rashodnu stavku (u prvih 11 meseci subvencije su u proseku iznosile manje 8 mlrd dinara). Najveći deo snažnog porasta rashoda za subvencije u decembru (oko 33 mlrd dinara) posledica je preuzimanja duga Srbijagasa prema NIS-u za isporučeni gas u prethodnim godinama (23,4 mlrd dinara) i uključivanja docnji za poljoprivredne subvencije u javni dug (9,6 mlrd dinara).6 

Međutim, napominjemo i da je u decembru preko Fonda za razvoj isplaćeno dodatnih 1,3 mlrd dinara subvencija, i da je u tom iznosu zapravo premašen godišnji limit za podsticaje preko ove institucije predviđen Zakonom o budžetu za 2015. godinu.

(Fiskalna kretanja: Godišnji izveštaj za 2015. godinu i analiza tekućih trendova 9. februar 2016)